تغییر نگرش دولت‌ها به عوارض توسعه؛ آیا بازار مسکن جان می‌گیرد؟

حدوداً همین موقع در سال گذشته، اتفاق جالبی در سراسر کانادا رخ داد: توسعه‌دهندگان در نقاط مختلف کشور شروع به انتقاد از عوارض توسعه‌ای کردند که دولت‌ها بر ساخت‌وسازهای جدید اعمال می‌کنند و از محل آن زیرساخت‌ها را تأمین مالی می‌نمایند. میزان موفقیت‌ها متفاوت بود، اما آنچه انکارناپذیر است، تغییر نگرش عمومی نسبت به این عوارض است.

در بریتیش‌کلمبیا، این داستان عملاً از پاییز ۲۰۲۳ آغاز شد؛ زمانی که منطقه کلان‌شهری ونکوور (Metro Vancouver Regional District – MVRD) اعلام کرد قصد دارد نرخ‌های عوارض هزینه توسعه (Development Cost Charges – DCCs) را – در برخی موارد تا دو یا سه برابر – افزایش دهد. این نرخ‌ها بسته به موقعیت مکانی و نوع ملک متفاوت‌اند. با وجود مخالفت «شان فریزر» (Sean Fraser)، وزیر مسکن فدرال، MVRD با اجرای تدریجی این افزایش‌ها از ژانویه ۲۰۲۵، ۲۰۲۶ و ۲۰۲۷ موافقت کرد.

پس از این تصمیم، به نظر می‌رسید که همه طرف‌ها پرونده را بسته‌اند، تا اینکه در سپتامبر ۲۰۲۴، گروهی از توسعه‌دهندگان بزرگ – از جمله شرکت‌های Wesgroup، Polygon و Anthem – کارزار ارسال نامه‌ای را آغاز کردند و به افزایش‌های پیش‌رو اعتراض کردند. این توسعه‌دهندگان خواستار مجموعه‌ای از تغییرات بودند که بسیاری از آن‌ها اکنون تحقق یافته‌اند.

تغییرات در عوارض توسعه‌ای (DCCs)

اوایل ماه جاری، دولت استانی اعلام کرد که از این پس توسعه‌دهندگان می‌توانند ۷۵٪ از مبلغ DCC را پس از اشغال ساختمان یا در طی چهار سال پرداخت کنند؛ در حالی که پیش‌تر باید کل مبلغ را حداکثر ظرف دو سال پرداخت می‌کردند. همچنین امکان استفاده گسترده‌تر از ضمانت‌نامه‌های مالی (surety bonds) به جای نامه‌های اعتباری برای پرداخت این هزینه‌ها فراهم شد؛ گزینه‌ای که توسعه‌دهندگان تمایل بیشتری به آن دارند. دولت همچنین اعلام کرد که دوره حفاظت پروژه‌های در جریان (in-stream protection) برای DCCهای MVRD از یک سال به دو سال افزایش یافته است. در سطح محلی، شهر ونکوور نیز ماه گذشته تغییراتی مشابه در زمینه زمان‌بندی پرداخت‌ها و استفاده از ضمانت‌نامه‌ها تصویب کرد.

دولت‌ها اکنون تمایل زیادی به اعمال این نوع تغییرات نشان می‌دهند. «برد جونز» (Brad Jones)، مدیر ارشد توسعه شرکت Wesgroup، و «راب بلک‌ول» (Rob Blackwell)، معاون اجرایی توسعه شرکت Anthem، در گفتگو با نشریه STOREYS می‌گویند که طی سال گذشته شاهد تغییر نگرش نسبت به این عوارض بوده‌اند — البته با برخی اما و اگرها.

جونز معتقد است که بحران عوارض توسعه‌ای از حدود سال ۲۰۱۸ آغاز شد؛ زمانی که شهر ونکوور، پس از آنکه متوجه کمبود جدی در زیرساخت‌ها شد، اقدام به وضع «عوارض توسعه زیرساختی» (Utility DCLs) کرد. این هزینه‌ها از آن زمان به‌طور مداوم افزایش یافتند تا اینکه در سال ۲۰۲۲ به نقطه بحرانی رسیدند.

> «نقطه شکست در سال ۲۰۲۲ اتفاق افتاد. درآمدها به‌شدت افزایش یافته بود – در حالی که هزینه‌ها و درآمد معمولاً با هم حرکت می‌کنند – و این ذهنیت در دولت‌ها شکل گرفته بود که چون درآمد بالا رفته، پس می‌توانند عوارض را هم بالا ببرند. اما نتیجه این بود که پروژه‌ها دیگر توجیه اقتصادی نداشتند. فکر می‌کنم وقتی آمار شروع ساخت مسکن منتشر شود، با اعداد فاجعه‌باری مواجه شویم.» – برد جونز

از نظر جونز، اصلاحات اخیر «خوب ولی نه فوق‌العاده» هستند. او می‌گوید که قانون جدید برای پرداخت ۷۵٪ از DCCها تا چهار سال دیگر اجرایی نمی‌شود (از ۱ ژانویه ۲۰۲۶)، تغییر در ضمانت‌نامه‌ها امکان جایگزینی با نامه‌های اعتباری فعلی را نمی‌دهد، و مبلغ عوارض نیز برخلاف برخی دیگر از استان‌ها، هنوز تعدیل نشده است.

بلک‌ول می‌گوید همه این اصلاحات خوشایند هستند و «تا حدی کمک می‌کنند»، اما هشدار می‌دهد که توسعه‌دهندگان کوچک ممکن است نتوانند از ضمانت‌نامه استفاده کنند. همچنین حفاظت پروژه‌های در جریان برای DCCهای منطقه ونکوور حتی با تمدید جدید، در مارس ۲۰۲۶ به پایان می‌رسد؛ بعد از آن، نرخ‌های بالاتری که برای ۲۰۲۶ برنامه‌ریزی شده‌اند اعمال می‌شوند.

> «به نظر من، دوباره شاهد توقف پروژه‌ها خواهیم بود، چون توان پرداخت این نرخ‌ها را ندارند.» – راب بلک‌ول

بلک‌ول اضافه می‌کند که این تمدید حفاظت صرفاً به این دلیل بوده که شرط دریافت ۲۵۰ میلیون دلار کمک هزینه از «صندوق زیرساخت مسکن کانادا» بوده است؛ موضوعی که پیش‌تر توسط STOREYS گزارش شده بود.

CACs و ACCs؛ نبرد قانونی بر سر عوارض مشارکتی

یکی دیگر از عوارض دیرینه در بریتیش‌کلمبیا، سهم مشارکت اجتماعی یا همان Community Amenity Contributions – CACs است که توسط بسیاری از دولت‌های محلی برای پروژه‌هایی که نیاز به تغییر کاربری دارند وضع می‌شود. این هزینه‌ها معمولاً در نتیجه مذاکرات میان توسعه‌دهنده و دولت محلی تعیین می‌شود. دولت استانی برای استانداردسازی این روند، نوعی عوارض جدید تحت عنوان Amenity Cost Charges – ACCs معرفی کرده تا جایگزین CACs شود و نرخ‌های مشخص و ثابتی داشته باشد.

هرچند شهرهای «برنابی» و «کوکیتلام» برنامه‌های ACC را پیاده‌سازی کرده‌اند، بیشتر دولت‌های محلی همچنان در حال طی مسیر گذار هستند. با این حال، ماه گذشته، شرکت «لوروال دولوپمنتس» (Lorval Developments) که در شهر لنگلی مستقر است، در دعوای حقوقی با شهرداری «تاون‌شیپ لنگلی» به پیروزی رسید. در این پرونده، دیوان عالی بریتیش‌کلمبیا به نفع Lorval رأی داد و سیاست CAC شهرداری را غیرقانونی و فاقد اختیار قضایی اعلام کرد؛ حکمی که تمام سیاست‌های مشابه در سراسر استان را زیر سؤال برده است.

پرونده: Lorval Developments Ltd. v. Township of Langley

در مصاحبه‌ای با STOREYS، «توماس مارتینی» (Thomas Martini)، رئیس و مدیرعامل Lorval گفت که آن‌ها قصد داشتند یک پارک تجاری، استودیوی فیلم و فضای تجاری روی زمینی به وسعت حدود ۷۰ جریب که برای اشتغال‌زایی در نظر گرفته شده بود بسازند. اما پس از انتخابات شهرداری سال ۲۰۲۲ و روی کار آمدن شورای جدید، شهرداری اقدام به بازبینی «طرح محله ویلیامز» و اعمال سیاست CAC جدید کرد و نزدیک به ۴۰ میلیون دلار عوارض مشارکتی برای پروژه Lorval در نظر گرفت؛ عوارضی که معمولاً برای پروژه‌های تجاری اعمال نمی‌شوند و باعث شد طرح اقتصادی پروژه از بین برود.

مارتینی می‌گوید هیچ فرصتی برای گفتگو با شهردار یا اعضای شورا فراهم نشد، و همین باعث شد که شرکت اقدام به شکایت مدنی کند. او می‌افزاید که حالا شرکت در حال بازنگری طرح خود و تعیین مسیر آینده پروژه است.

> «به نظرم این حکم تمام عوارضی که توسط شهرها به‌عنوان CAC گرفته شده‌اند را تحت تأثیر قرار می‌دهد. احتمالاً دولت استانی هم این حکم را مثبت می‌داند چون شهرداری‌ها را وادار به گذار به ACC می‌کند.»

مارتینی می‌افزاید که شورای جدید شهر در مبارزات انتخاباتی خود صراحتاً وعده داده بودند که هزینه زمین فوتبال و پیست هاکی و دیگر امکانات رفاهی را از توسعه‌دهندگان می‌گیرند، اما حالا که این سیاست شکست خورده، احتمالاً شرمنده‌اند، چون باید منابع مالی لازم برای بازپرداخت بدهی‌های گرفته‌شده را پیدا کنند.

مؤسسه توسعه شهری (Urban Development Institute) می‌گوید که آثار این حکم – که البته هنوز قابل تجدید نظر است – ممکن است بسیار گسترده باشد و در حال بررسی آن است. هم جونز و هم بلک‌ول معتقدند که آثار نهایی حکم هنوز مشخص نیست، اما ممکن است عملاً بی‌اثر شود؛ چراکه دولت‌های محلی در حال کنار گذاشتن CACها و گذار به ACCها هستند.

میزان ACCها همچنان بالاست

جونز می‌گوید که از میزان بالای نرخ‌های ACC در سراسر استان شگفت‌زده شده است.

> «نرخ‌هایی که تاکنون منتشر شده‌اند، بررسی مالی جامع نداشته‌اند. این مسئله بسیار مهم است؛ چون اگر این نرخ‌ها بر اساس شرایط فعلی بازار تنظیم شوند، عملاً توجیه اقتصادی نخواهند داشت. شهرداری‌ها در حال تلاش برای تأمین امکانات رفاهی‌اند، اما ۱۰۰ درصدِ هیچ، باز هم هیچ است. نرخ‌ها باید به گونه‌ای تنظیم شوند که ساخت مسکن عملی شود؛ چون در حال حاضر هزینه ساخت بیشتر از مبلغی است که بازار حاضر است بپردازد.»

آیا این تغییرات کافی هستند؟

به باور هر دو مدیر اجرایی، تغییرات اعمال‌شده مثبت و مؤثر هستند و ممکن است به برخی پروژه‌ها کمک کنند، اما برای ایجاد یک تحول اساسی در بازار مسکن، کافی نیستند. هرچند هزینه‌های زمین، تأمین مالی و ساخت‌وساز اخیراً کاهش یافته‌اند، اما عمده‌ترین هزینه همچنان عوارض توسعه‌ای است، و هیچ‌یک از اصلاحات اخیر این مبلغ را کاهش نداده‌اند.

> «هزینه‌ای که توجیه اقتصادی ندارد، با تغییر زمان پرداخت، همچنان بدون توجیه باقی می‌ماند.» – برد جونز

> «تاریخ پرداخت کمک می‌کند، اما تغییری در ذات پروژه ایجاد نمی‌کند. این فقط یک تغییر زمانی است؛ نه یک تحول در اقتصاد پروژه.»

جونز می‌گوید که پس از افزایش DCCها در ونکوور، بیشتر فرصت‌های پروژه‌ای از نظر اقتصادی توجیه‌پذیر نبودند. او اشاره می‌کند که تئوری حاکی از آن بود که قیمت زمین کاهش می‌یابد، اما این تصور غلط است. چون زمین هنوز کاربردهای دیگر اقتصادی دارد.

> «در بسیاری از موارد، ارزش زمین در کاربرد فعلی تجاری‌اش از ارزش بازتوسعه آن بیشتر است. در حال حاضر به این نتیجه رسیده‌ایم که حفظ مال‌های محلی یا مراکز خرید، تصمیمی هوشمندانه‌تر از ساخت پروژه‌های میلیارد دلاری است. این موضوع در واقع سیاست‌های TOD (توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل عمومی) دولت استانی را تضعیف می‌کند.»

بلک‌ول نیز می‌گوید که نبود هماهنگی میان سطوح مختلف دولت یکی از عوامل اصلی مشکل است. مثلاً منطقه ونکوور افزایش DCCها را یک ماه پس از آن اعمال کرد که دولت کانادا مالیات بر ارزش افزوده برای ساخت خانه‌های اجاره‌ای را حذف کرده بود. او این وضعیت را «یک گام به جلو، یک گام به عقب» توصیف می‌کند. همچنین الزامات جدید استانی درباره پایداری و قابلیت سازگاری (sustainability & adaptability) نیز هزینه‌هایی ایجاد کرده‌اند که بیش از میزان صرفه‌جویی حاصل از این اصلاحات هستند.

> «هیچ‌کس با نیت این اقدامات مخالفتی ندارد، اما باید واقع‌بین بود. یک اقدام به تنهایی کافی نیست؛ باید مجموعه‌ای از اصلاحات مختلف اعمال شود. این اصلاحات مفیدند، اما وقتی در جای دیگر هزینه‌های جدید تحمیل می‌شود، عملاً بی‌نتیجه می‌مانند.»

> «حفاظت از پروژه‌های در جریان مفید است چون بر اساس قوانین سابق تعریف شده‌اند. اما پروژه‌هایی که با قوانین جدید شروع شوند و هزینه‌های بیشتری داشته باشند، فعلاً اجرایی نمی‌شوند.»

در نهایت، به باور جونز و بلک‌ول، مشکل اصلی در نحوه تأمین مالی زیرساخت‌هاست. در حالی که افزایش مالیات ملکی به لحاظ سیاسی غیرممکن به نظر می‌رسد، بار مالی توسعه به طور نامتناسبی بر دوش ساخت‌وسازهای جدید افتاده است. با اینکه لیبرال‌ها در مبارزات انتخاباتی خود وعده کاهش عوارض توسعه‌ای و حمایت از زیرساخت‌ها را داده‌اند، هنوز زمان اجرایی شدن این وعده‌ها مشخص نیست. با این حال، زمان بسیار حیاتی است.